新田县自被国务院定为“全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点县”以来，新田县委、县人民政府紧紧围绕农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作精心组织、开拓创新、大胆实践，有效地激活农村土地要素资源，成功地破解了利用农村土地经营权办理抵押贷款的问题，为促进传统农业向现代农业转型，帮助新型农业经营主体打通便捷融资通道，做活农村土地带动农业产业壮大发展走出了一条全新的路子，取得明显成效。

一、主要做法

（一）强化组织领导，注重顶层设计，精心部署推动，夯实农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。

成立了以县委书记任顾问、县长任组长、相关部门参与的高规格试点工作小组，试点工作小组办公室设于人民银行新田支行。制订了《新田县农村承包土地的经营权抵押贷款试点实施方案》、《新田县农村土地承包经营权抵押贷款(授信)实施细则》、《关于2016年-2017年农村土地流转指导基准价的通知》、《新田县农村承包土地经营权抵押贷款定价指导意见》、《新田县农村承包土地的经营权抵押贷款风险防控指导意见》、《新田县农村承包土地的经营权抵押贷款风险担保补偿基金管理办法》等一系列文件，对试点工作进行了认真安排，周密部署，建立起涵盖土地承包经营权确权登记颁证、抵押登记、评估流转、风险处置等环节的融资配套政策与服务体系。

(二)建立服务平台，探索流转方式，创新融资载体，着力解决利用农村承包土地的经营权融资“怎么融”的问题。

一是构建流转平台。在县、乡、村三个层面构建了健全的农村土地流转服务平台，加速推进全县农村土地的确权登记颁证和农村土地的流转工作。为了让农村土地的经营权能够合法再流转和用于抵押，在流转合同或流转花名册上必须有流出农户、村集体的签字盖章和乡镇的鉴证盖章。在流转双方同意的情况下，在土地流转授权和土地流转特别约定增加以下文字：“流转土地的经营权可用于合法再流转和用于贷款抵押。”这就从源头上解决了农村土地经营权用于抵押贷款的合法性问题，也为农业新型经营主体合法再流转奠定了基础。二是探索流转方式。摸索出三种较为科学合理的土地流转方式：其一：农民群众自行成立农村土地专业合作社，以订单农业或以入股方式参与新型农业经营主体经营。三井镇长峰村村民以400多亩土地经营权入股，成立了新田县丰登土地专业合作社，由合作社牵头组织成员进行订单生产。即该合作社与新田皇许粮食品有限公司签订农产品销售订单，合作社按每亩100公斤大豆和2000公斤红秋葵交给新田皇许粮食品公司，村民每亩可以得到3000元的收入，比原来每亩增加了2000元的收入，村集体每亩可拿到100元的收入，即村集体可年增加收入4万多元;其二：农民群众把农地经营权委托给土地信托公司，由土地信托公司向新型农业经营主体流转;如莲花乡双溪岭村雷公窝自然村村民把500多亩的土地经营权委托给新田县信达农村土地承包经营权信托有限公司，再由信托公司把土地经营权流转给一个外地客商种葡萄，解决了外地客商的土地经营权的需求，也很好地解决了土地插花的问题;其三：农民群众把农地经营权委托给村委会，由村委会向新型农业经营主体流转;比如说：大坪塘镇留家田村村民把600多亩的农地经营权委托村委进行流转，村委接受委托后把土地流转给了湖南省三箭农业科技有限公司新田分公司，该公司种植富硒有机水稻，每公斤富硒功能米的售价近80元。三是创设流转证。在全国农村土地承包经营权证未统一颁发前，组织试点工作小组成员单位创新设计了《湖南省新田县农村土地经营权流转证》，以登记颁证和鉴证颁证的形式，对新型农业经营主体通过流转取得的经营权权属进行确认。新型农业经营主体可持《湖南省新田县农村土地经营权流转证》向金融机构提出贷款申请。流转证作为融资载体，为利用农地融资提供了一条切实可行的路径。为了能与全国系统相统一，我们对《湖南省新田县农村土地经营权流转证》进行编号，编号共11位数。其中前1-2位代表省，3-4位代表地级市，5-6位代表县(区)7-11位代表农业新型经营主体通过流转取得的经营权权属。前1-6号编号与身份证编号相同，后面5位数从00001开始，按顺序编排，这样可以给经农地经营权流转取得的权属发放“身份证”。

试点工作开展以来，我县共发放《湖南省新田县农村土地经营权流转证》227本，涉及流转农户4万，流转面积10多万亩。

(三)探索评估模式逐步建立稳定的定价机制，着力解决农村承包土地的经营权融资“融多少”的问题。

新田县组织辖内金融部门和土地确权颁证管理部门边探索边实践，结合行业、产业和地域特点，对农村承包土地的经营权价值评估采取了四种定价模式：一是借贷双方协商定价模式。贷款额度=人品+成本+土地经营权价值(年均土地净收益*剩余经营年限)。在县政府指导性的土地流转“基准价”基础上，借贷双方对附着物价值、流转耕地规模和产出、项目市场前景等因素进行协商评估确价。贷款金额一般在10万元以下。二是承贷银行内部定价模式。贷款额度=a(人品)+b(成本)*50-70%。这种模式主要针对家庭作坊及小规模自主经营的农业主体。目前，我县的农业银行、工商银行主要采用银行内部定价模式。三是政府平台定价模式。由县人民银行、承贷银行、县乡村三级土地流转服务机构负责人组成评估小组，对申请贷款的新型经营主体流转面积租金、地上附着物及与经营权密切相关的附加物进行评估的方式。目前，我县的农商行、邮政储蓄银行采用政府平台定价模式。该模式坚持优质服务，协商定价，0收费，方便实用，受到借贷双方的好评。四是市场评估定价模式。市场定价主要通过三种方式确定。方式一，引入第三方专业评估机构进行农村承包土地的经营权价值评估。方式二，由出让方通过县农村土地流转信息平台招拍挂形式，进行竞价确定农村承包土地的经营权价值，增加土地经营权的融资权重比例，再综合其它因素，如投入成本、产出效益等综合定价。方式三，由银信部门和土地流转中心成立评估委员会，对流转土地的经营权进行区间评估定价，最后由承贷银行确定贷款额度。目前，我县建行采用社会第三方评估定价方式。在我县发放的436笔贷款中，其中396笔贷款采用政府平台定价，占90.9%。

(四)建立科学合理的风险防控管理体系，着力解决利用农村承包土地的经营权融资抵押风险“怎么防”的问题。

一是建立风险补偿基金。由县财政局预算拨款，设立了“农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金”专户，首期规模600万元，在所有涉贷银行按规模大小各自开设“风险补偿基金”专户，银行按1:10的比例配套贷款。二是承贷银行提取风险准备金列入税后利润抵扣。建立“农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿准备金”，每季度根据贷款规模按一定比例计提，一旦农村承包土地的经营权抵押贷款出现风险时，经相关部门审核认定后核销，后期交税时进行抵扣。三是从银行计提的呆账、坏账准备金中核梢。目前，各银行包括地方法人机构都计提了相当规模的呆账、坏账准备金，鼓励地方性银行从已计提的呆账、坏账准备金中核销。要求国有银行分支机构积极主动向上级行申请核销。四是建立农村承包土地的经营权抵押贷款风险保障制度。包括银行依托政策性融资担保机构对农村承包土地的经营权抵押贷款进行担保;由政府协调以较低费率或政府对保费进行全额补贴的形式，建立贷款风险补偿机制。一旦出现贷款风险时，由保险公司进行补偿。五是建立由政府主导的农村承包土地的经营权托管公司。从两条路径铺设防控体系：路径一，在政府平台农村承包土地的经营权托管公司组建政策性农地贷款保险公司，对农村承包土地的经营权抵押贷款进行风险保险;路径二，对新型农业经营主体因多种原因不能继续维持正常经营生产的，经法院裁定以土地附着物及附加物拆价评估抵偿农户权益和银行部分贷款以后，其土地流转经营权经债权银行同意暂由政府主导的农建投接管，并由农建投进行公开招投其它农业主体接盘运营，接管期间产生的成本支出由农建投、银行和村委或村民协商解决。

(五)运用“1+N”工作机制，强化政策融合，推动信贷产品创新，着力打造农地抵押贷款“新田”模式。

新田县运用“1+N”工作机制，以央行再贷款等货币政策工具为“1”，将农地抵押贷款试点与地方政府部门的精准扶贫、创业就业、农业产业化发展等政策资源“N”相融合，调动农地抵押贷款款借贷双方的参与积极性。一是依托金融扶贫服务站推动农地试点工作。依托人民银行推动建成的贫困村金融扶贫服务站，帮助收集建档立卡贫困农户金融服务基础信息、信用档案，向开办农地抵押贷款试点的金融机构提出信用评级初审意见;协助承办金融机构开展贫困农户农地抵押贷款融资需求调查,做好融资配套服务;印制宣传资料，开展农地抵押贷款试点政策入村宣传。二是结合扶贫再贷款示范点创建推动农地试点工作。新田县把握人民银行在本县开展扶贫再贷款示范县创建的契机，获得了人民银行对新田县农商行在扶贫再贷款规模等方面的重点倾斜，并按要求将扶贫再贷款资金主要用于支持产业扶贫和小额信贷，优先支持贫困户以及吸纳贫困户就业、流转贫困户土地、收购贫困户产品的新型农业经营主体，严格执行基准利率。实现了调动银行积极性，做大农地试点贷款规模和做好扶贫再贷款示范点的“三赢”。如在人民银行1.8亿元扶贫再贷款支持下，新田农商行向新田农地抵押贷款重点企业、产业扶贫重点企业、扶贫再贷款示范点–新田东升农场，累计发放农村土地流转经营权抵押贷款30笔、金额4138万元。三是创新农地抵押贷款授信模式。新田县金融机构在人民银行的引导下，开展农地抵押贷款授信模式创新，授信按照“核定额度、循环使用、凭证贷款、随借随还”的模式管理。2016年4月，在新田县举办的农村承包土地的经营权抵押贷款试点首期贷款授信仪式上，5家金融机构向13家获得《农村土地经营权流转证》的新型农业经营主体集中授信6350万元，今年6月，在新田县农村承包土地的经营权抵押贷款第二期集中授信仪式上县农业银行、农商银行、工商银行、邮政储蓄银行、建设银行、农业发展银行为舜康生态农业科技有限公司等89家新型农业经营主体授信32110万元。涉及流转耕地33049亩，农户12261户，其中贫困农户8000户。这标志着该县农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作又一次迈出新步伐。

二、主要成效

（一）农村土地经营权抵押融资通道全面打开。

目前，全县5家金融机构向102家新型农业经营主体累计授信3.9亿元，实现了金融机构全覆盖，新田县农商行、农行、邮储银行、建设银行、工商银行共向227家新型农业经营主体和167户农户发放农村承包土地的经营权抵押贷款436笔，累计放贷金额16906.7万元，试点贷款余额13395万元。还有多数已获得《农村土地经营权流转证》的新型农业经营主体也正在积极与金融部门对接。新田县农村土地经营权抵押融资通道已全面打开。

（二）农村土地要素资源有效激活。

作为开展农地抵押贷款试点的基础之一，新田的农村土地确权工作已全面完成，走在全省的前列，全县农村土地流转的趋势很好。据统计，在保障广大农民利益和尊重农民意愿的基础上，通过三种流转方式已经流转耕地17万余亩，占全县耕地总面积50%以上。新田农村土地要素已经被有效激活。

(三）新型农业经营主体蓬勃发展，农业产业不断壮大。

通过广泛宣传和集中授信仪式的示范效应，新田新型农业经营主体呈现蓬勃发展的良好势头。据统计，2017年6月末，在工商部门登记注册的涉农企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户已达650余家，正在申报认领和办理工商登记注册的新型农业经营主体亦有近百家之多。同时新田境内以富硒冠名的蔬菜、大米、烤烟、菌业、药材、大豆等农业产业基地不断涌现。

（四）助推脱贫攻坚，惠及民生的良性机制逐步形成。

新田农地抵押贷款试点工作的顺利开展，使广大农户特别是贫困农户通过农村承包土地的经营权流转，不仅获得了土地租赁收入，还获得了就业的机会，实现了金融支持产业扶贫，促进农户增收，贫困农户长效脱贫，并重点扶持了一批金融扶贫示范企业，新田县农地试点助推脱贫攻坚，惠及民生的良性机制逐步形成。例如新田东升农场流转了6000余亩土地，建成了现代化的农业蔬菜基地，新田农商银行以其土地经营权一次性授信3000万元，截至2017年6月末，已累计对其发放贷款30多笔4138万元。东升农场在生产经营过程中，长期聘请当地包括贫困农户在内的600余村民务工，务工人均月工资2500元以上，带动了1150多户贫困农户实现脱贫。此外，东升农场还在村里办起了敬老院，对老、弱、病、残的群众集中赡养，促进了社会的和谐稳定，提升了农民群众的幸福指数，起到了良好的社会示范效应。

三、存在的问题

一是农村土地确权颁证整体进度滞后，颁证工作进度缓慢，影响了广大农户和有关部门的积极性和参与热情。二是农地贷款抵押相关机构没有形成完整的体系。目前还没有明确的文件和规章制度来明确登记过户机构和土地流转权属仲裁机构的权利和义务。三是国有非农金融机构参与度不够。国有非农金融机构由于权限受限和发展定位的原因，导致在农地贷款抵押试点工作方面参与程度不深。四是农业保险覆盖面覆盖较低。相关保险公司和保监部门配套政策较少，无法发挥保险行业的积极作用。五是市场不发达，流动性差，制约着金融机构发展此项业务的积极性。现行条件下，土地流转经营权押品缺乏发达的市场使其能随时转让，交易市场不完善，贷款出现风险，土地流转经营权处置是金融机构面临的重要问题。

四、工作措施及建议

（一）进一步加快农村土地确权颁证工作。

当前农村土地确权颁证整体进度滞后已成为影响农地抵押贷款试点工作深入发展的一个薄弱环节。新田试点创新设计《农村土地经营权流转证》，以新型农业经营主体作为抵押贷款试点的突破口，其中的一个重要原因也是确权颁证工作还没完全到位，直接大规模向广大农户存在法律制度和操作层面的困难。建议省级政府加快农地抵押贷款试点地区的农村土地确权颁证工作。

(二)健全组织体系，明确完善农地贷款抵押登记过户机构和土地流转权属仲裁机构的职能、职责。

农地贷款抵押登记过户是整个试点工作的一个重要环节，能有效维护抵押贷款各方面的权益、减少矛盾纷争，但目前各试点地区此类机构的设置并不规范，影响力和公信力不强。建议至少由省级统一规范设立农地贷款抵押登记过户机构及土地流转仲裁机构，并明确其职能、职责。

(三)推动国有银行制定政策，开发产品，下放权限，支持和服务农地试点工作。

当前，对于农地贷款抵押试点工作，各国有非农金融机构上下不同步、制度创新滞后，基层金融机构参与积极性高，但是由于贷款审批权在省级行，信贷产品、操作流程没有同步创新，导致基层行上报的信贷项目无法顺利通过。建议各国有非农金融机构尽快创新设计农地抵押贷款信贷产品和操作流程等，积极参与到农地抵押贷款试点工作进程中来。

(四)进一步完善土地流转平台和市场。

建立全国统一的农村土地信息数据系统，实现联网查询，要建立健全具有全套功能、配套齐全的农村土地流转交易平台。(湖南省新田县县委书记唐军)